疫情在欧洲攻城略地，南欧大地城门洞开，国境既已不可守，跨境协调就成了题中之义。但是，在这场可能改变历史的公共卫生灾难面前，欧盟的角色显得模煳而尴尬。

　　欧盟，承载了人类对区域一体化的最高期望，欧盟会让此期望变成失望，还是在一场大疫之后凤凰涅槃呢？

　　新冠疫情下的作为与瓶颈

　　2月中旬，欧盟委员会代表25个成员国国启动了防护装备联合采购计划，计划以集体购买降低成本、预防恶性竞争；结果英国因“混淆了电子邮件”没收到采购不了，欧盟也没想起来问一下，最后大家采购计划还是要撞车……

　　欧盟在3月初表示要更新 “欧盟民事保障机制”，计划建设医疗设备共用战略储备库，普惠所有欧洲公民；外界由此才晓得，原来的民事保障机制竟然早就悄无声息地停了，原来历时数十载的欧盟其实没有任何共同卫生物资储备……

　　3月26日，法国、意大利等9个欧元区国家领导人周三联名致信欧洲理事会主席米歇尔，唿吁由欧洲机构发行共同债券，用以筹集抗疫资金；结果欧洲央行行长拉加德的回应是对此类提议不感兴趣，德国则认为这是南欧寅吃卯粮惯了之后又一次想从德国等预算平衡的国家拔毛。两派在即将召开的欧盟峰会还有得嘴仗打……

　　凡此种种，欧盟作为迄今为止最成功的区域一体化组织，除发出若干共同号召外，似乎在任何切实的措施方面都步履蹒跚、作为不多。于是，很多人都悲观地将欧洲的窘境归咎于欧盟组织与战略的失败。这种观点，不对，也对。它取决于我们以什么样的视角来认识欧盟。

　　首先，欧盟在新冠危机中并非坐视旁观，其公共卫生机制早已启动，但其作用往往集中在专业领域因而不被世人关注：在疾病信息共享方面，欧洲委员会早在1996年就资助建立了欧洲流感监控网络（EISS），整合欧盟内流行疾病的临床和病毒学数据及流行病学动态。在EISS框架下，欧盟建立起了覆盖欧盟成员国的公共数据库，以周为单位实时提供欧洲范围的流行病学和病毒学数据。今天，流行病学专家们通过数据库获取邻国的新冠信息，传媒和大众对疫情的理解则来自EISS发布的电子公告。

　　在疾控制度层面，欧盟建立了公共卫生信息系统（E U P H I N ）。它整合了各成员国的疾病控制中心，通过 IDA（行政数据交换）的方式，使它们成为一个公共卫生的跨国共同体。

　　在法规层面，欧盟通过“规则，指令和法令”等立法形式，对各国公共卫生领域作了规定。具体讲，共同规则对所有成员国都有约束力，主要集中于医疗保险体系方面；指令没有强制力，需要各成员国立法机关履行批准程序，各国医疗器械、技术和标准及安全许可由此实现同一性；法令门槛高在欧盟内并不常见，目前主要集中在药品立法和各国共同的市场准入制度方面。

　　这三个方面，使各国的跨国抗疫合作有了共同化的基础。具体地讲，有了信息分享，德国对法国疫情发展具体信息的掌握，才能如我国山东对山西信息的掌握程度一样；有了共同的疾控制度，西班牙的医院要依据意大利的经验教训进行调整，就不会如借鉴中国经验那样大费周折；各国通过分享确定治疗方案，配置治疗设施，保持欧洲地区治疗新冠疫情的质量均衡，防止医疗资源在某个地区或国家发生挤兑。

　　有了共同的法规，各国医疗器械、药品从生产到流通才能按照一致的安全性和应用性标准进行，抗疫物资的跨国流动无需再进行复杂的审批流程（中国医疗物资进入欧盟就受制于这样复杂的认证工作）。一言以蔽之，有了欧盟层次的公共卫生制度，欧盟的新冠战争才有可能成为一个整体，并为将来的进一步合作做完了基础性工作。

　　但是，从另一个层面而言，欧盟的公共卫生体系又确实没能发挥出立时可见的作用。一体化的笃信者可能对此颇感失望，但是欧洲人自己应该不会觉得意外。欧盟公共卫生体系的孱弱其实是各国长期以来有意为之的产物。

　　从总的原则来看，欧盟现行公共卫生体系脱胎于马斯特里赫特条约（1992）、阿姆斯特丹条约（1997）和尼斯条约（2001），其基本原则是“任何能够在成员国层面解决的问题将不受欧盟规则的调整，成员国政府在处理与其国民相关的健康保障问题方面拥有排他性的权力”。

　　欧盟的总体思路不是替代成员国，而是在成员国许可的情况下为一体化创造基础性条件。落实到健保领域，欧盟的制度建设偏重推动各国健保产业、事业、机构、人员和规则的互通性，而非干涉成员国的具体操作。

　　在逻辑上，一个各方面都趋同了的健保体系自然就会有资金、人员、设备等要素的流动。我们今天觉得欧洲在合作抗疫上合作不足，殊不知“是不是合作”“怎么合作”本就不是欧盟共同健保体系设计时要达成的目标，欧盟的目标是各国政治家决定后，它能让合作过程比较顺利。

　　打个比方，欧盟会给一个西班牙医生去意大利参加抗疫提供各种便利，但让不让西班牙医生去，则不是欧盟要考虑的问题。这是一个很有限的目标，也是一个慢功夫。在火上房的情势下自然就显得缓不解急了。

　　那为什么欧盟在公共卫生领域的合作目标为何如此保守呢？要知道，欧洲在很多领域一体化步伐是相当激进的。说到底，健保领域没法一体化，不是因为各国不重视，而是因为兹事体大，各国太重视以至于无法妥协。

　　第一，健保体系一体化程度与各国福利制度差异有关。二战结束以后，欧洲满目疮痍。各国痛定思痛得出结论，民众普遍贫困提供了激进政治的社会土壤。福利国家体制因而在各国落地生根。公共卫生与社会保险成为社会福利两大基石之一。

　　但是进入上世纪70年代以后，欧洲经济趋缓，福利国家耗费过多以至于财政不堪其重。欧洲各国由此走上了保守主义和自由主义两条岔路。双方争执的焦点就包括公共卫生到底该花多少钱，该怎么花，给谁花，诸如此类……欧洲内部左右之分已经成为欧洲一体化路线之争的主战场。欧盟层面的健保政策无法做到在这样敏感的领域逼迫各国协同一致。

　　第二，健保体系一体化程度更和各国财政自主性有关。欧盟已经实现了货币政策一体化，激进的一体化拥趸一直希望财政政策也实现一体化，认为只有这样欧盟才能变成一个更稳固的共同体。但财政政策和货币政策是一个国家最基本的主权，使用欧元已经使很多国家忧心忡忡，丧失财政自主权几乎必然会造成欧洲分裂。公共卫生领域投入巨大，一直是各国财政支出的大头，任何对各国公共卫生投入和实践的强制性要求都会带来欧盟对各国财政自主权的僭越，各国自然无法做出这样的授权。

　　欧盟成员国立场分歧太大其实是可以理解的，毕竟共同财政政策在其他区域合作中也难寻先例。但是遇到新冠病毒这样的全球公共卫生灾难后，各国公共卫生体系各自为政的弊病就一下子暴露了出来。

　　德国国家健保体系投资巨大、人均床位率高，筛查救治及时因此表现更好；英国、西班牙长期对健保体系动刀，削减投入、加剧私有化程度，遇到大灾就捉襟见肘；但是，一旦抗疫长期化，欧盟内又取消物理边界，德国相对于其他国家的“优秀”意义就不大了；可要让所有国家都按照德国为样板来建设又涉及到几十年的路线之争，制度和路线的协调自然困难极大。

　　此外，大疫爆发后，各国追加临时预算已不可避免。但追加多少，也会因欧盟无力协调成为难题。意大利、西班牙等国疫情严重，但财政状况糟糕，若独自发债券募集资金会感到吃不消；抗疫已成共同之要务，他们自然希望状况好的国家多分摊一些。但德国等财政状况好的国家长期本就对公共卫生体系投入甚巨，今天自身风险低还要在共同债券名义下付出更多，则难免有“能力越大，责任越大”的忿忿之感。

　　一体化的主角是欧盟还是国家？

　　包括尤瓦尔·赫拉利、弗里德曼等很多学者，都把新冠疫情的发展视为世界秩序重构的起点。这场全球公共卫生的灾难事件，急需各国采取有效的集体行动已是国际社会的共识。但我们应该清楚地看到，到底什么程度的集体行动是够用的，不仅是个科学问题，更是个现实的政治选择问题。疫情的肆虐会激发饱受磨难的公众不切实际的渴望，但事实上，这些渴望可能会超过各国政府和公众实际的合作能力。

　　前文已经提出，欧盟在抗疫方面作为不多，实际上是成员国政府长期有意为之的结果。那么，疫情的发展会不会让成员国改弦更张，使欧洲一体化达到一个新的水准呢？我们很难简单做出这样积极的判断。

　　第一种可能性，就是欧盟各国重启加强欧盟组织建设，通过更高质量的跨国协调制止病毒的流窜。在逻辑上，这似乎是一个最好的选择。

　　病毒没有国界，欧洲各国社会的交融程度又到了无法切割的地步，这意味着任何一个弱点都将成为整个体系的弱点。一个国家不及时跟踪病毒传播路径，其他国家跟踪就无意义，一国不能及时隔离患者，则其他国家的隔离就徒劳无功……最终，欧盟国家会发现，防疫政策的效果会由最懈怠而非最努力的国家决定；政策的佛系也会让所有国家最后都面临要么干脆退出联盟，要么接力拉低底线。所谓“公用地困境”就是这个意思。

　　因此，最好的选择就是强制各国让渡权利，在欧盟层面建立统一的健保体制和应急策略，集体系之力尽快扑灭疫情，让一切步入正轨。包括马克龙在内的许多欧洲政要都在大声唿吁，用重燃一体化大火的激情，拯救更多的生命。

　　但是，第二种可能性依然存在，而且更像欧洲的现实。那就是，不负责任的一体化进程起码是疫情肆虐的部分根源，更可行的办法是重拾国家自主权，让高质量的政府间合作承担重任。

　　欧盟臃肿的官僚机构、拖沓的办事效率以及不透明的决策程序，一直饱受诟病且无改正迹象。2008全球金融危机时欧盟表现就差强人意，今天新冠疫情事涉千万性命，谁敢把千斤重担压在这个看似不堪大用的机构身上呢？欧盟的存在并没有让欧洲在疫情中表现得更好，在很多人看来正是其组织无可救药的最新例证。

　　往更深处说，欧盟的问题不仅是组织效率问题，更是制度设计的合理性问题。

　　比如，欧盟当年急于扩充队伍，又把门槛定得过高，新成员国纷纷做账造假，隐瞒实际债务状况，欧盟委员会心知肚明又只能装聋作哑，最终酿成2008年金融危机时很多国家财政破产的窘境。今天，欧盟僵硬的财政纪律犹在，欧洲国家面对疫情也不敢独自大肆举债，就有这方面的心理阴影起作用。

　　再比如，当年欧元区建立，共同货币政策过于激进，使成员国丧失了利用货币杠杆调节经济的能力。意大利、西班牙、爱尔兰、葡萄牙等国经济不景气又没法有效干预，最终加剧了各国公共卫生系统入不敷出的窘境，到了新冠来临之时，各国央行手中无枪无弹，想做出更多回应也没办法。英国独立党党魁法拉奇指斥欧盟是畸形、失败和不民主的社会实验，不是没有道理。

　　强化欧盟，还是赋予国家更多自主权，代表了欧洲一体化乃至世界全球化的两种思路。在过去六十多年的欧洲一体化进程中，欧盟这个组织和欧盟成员国这些国家的缺陷都已经暴露得比较充分。有所区别的是，欧盟机制想做出调整远不如各国政府改革那么灵敏。毕竟，欧盟成员国直接面对民众的压力与疫情带来的经济社会甚至政治层面的冲击，而欧盟发出任何信号却都要看成员国的眼色，仰赖成员国提供的资源。

　　欧洲一体化的发展不等同于欧盟的发展

　　日本副首相麻生太郎近日吐槽，二月份他善意提醒欧洲领导人时，对方的反应是“那是你们黄种人的病”。如果麻绳所言不虚，那欧洲各国政治精英的麻木颟顸可谓惊人。昔日热闹喧嚣的马德里、日内瓦、巴黎街头人丁冷落，各国政府难辞其咎。

　　为什么在这样的背景下，各国政府的合作反倒如火如荼，各国首脑支持率还普遍逆风飞扬呢？上世纪70年代霍夫曼、菲尔德等学者对欧洲一体化政府间主义的研究依然可以拿来为这一现象做注脚。

　　首先，能犯错的才能纠错，这才是现实政治中不二的法则。欧盟这样的机构，正是因为没能力做出重大决定，才免于出现重大失误。至于欧洲各国政府，他们的迟疑带来了遍地哀鸿，但也正是因为出错是普遍的，公众必须正视一个现实，公众是找不到更好的选择的。

　　更重要的是，在交了高昂学费后，欧洲各国政府上至国家首脑下到基层雇员，基本上都已磨合完毕，且具有了合格的抗疫能力。政府前期缺陷反倒绑架了民众：这时要是把权利上交给欧盟，前期学费岂不全然浪费了？新冠疫情走到了今天这个地步，各国政府已经坚若磐石，无论内部民情还是外部环境都容不得中途换马了。

　　其次，欧洲仍然拥有一大批具有坚定一体化志向的政治领袖，七十年的共同体道路，融入到欧洲人的血液当中。偏激的报道往往怒斥前期各国的各自为战。事实上，任何规模以上国家疫情暴发之初，都会有一个千头万绪、手忙脚乱的过程。既然概莫能外，何必独独苛责欧盟？

　　一旦缓过神来，德国和法国还是迅速向意大利捐赠了200万口罩和其他医疗设备。德国自3月23日已经开始接收意大利患者，法国正在努力协调共同债券的发行问题。欧洲共同体道路，已经自上至下形成了一个跨国性的共同社会和制度基础。欧洲内部的资源、人力的流通比很多国家省际交流还迅捷。这是一种了不起的底蕴，也形成了难以撼动的合作基石。默克尔、马克龙这样的领袖在欧洲仍然拥有号召力，他们一旦获得了国内更大的授权，就能释放出巨大的合作力量。

　　欧洲大陆曾经瘟疫横行，曾经自相残杀，曾经在国与国之间壁垒森严，也曾经在一体化道路上好大喜功。但这片多灾多难的土地依旧诞生了迄今为止最为成功的区域共同体体系。瘟疫不能击倒团结的人民，只能打败放弃的民族。

　　欧洲的历史证明，这不是一个轻言失败的地方。如果我们不把欧洲一体化的发展等同于欧盟的发展，那么你就会观察到更多积极的信号，看到无数国家在习以为常的争吵和相互指责中携手前进。